近些年，城市的高楼大厦如雨后春笋般拔地而起。经济高速发展的同时，土地征用、出让和相关资金管理使用不规范等问题也频频出现，官商勾结、暗箱操作时有发生。2014年，审计署组织开展了土地领域专项审计。按照统一部署，审计署H特派办负责N省的审计工作。审计人员围绕土地供应过程中的问题疑点，创新方法，内查外调，最终查实省会山海市（化名）市长周浩 违规插手土地供应，并收受巨额贿赂的重大违纪违法线索。问题线索被审计署移送纪检监察部门，2015年，周浩被纪委“双规”。2017年，周浩因受贿罪被判处有期徒刑10年。那么这只“地鼠”被擒的背后，有着怎样曲折而复杂的审计过程呢？一、进驻调查 锁定重点 炎炎夏日，机场大巴缓缓驶入山海市市区。叶处长望着车窗外一片片新建的楼盘，心想：“房地产这块儿蛋糕，不知道招来了多少苍蝇和硕鼠啊！”叶处长是长年奋战在审计一线的老同志了。最近胃病又犯了，但他依然坚持出差工作。他笑称自己是“老骥伏枥，志在千里”。按照审计组的分工，他和刚入职三年的刘磊负责对山海市土地供应的合法合规性进行审计。在山海市国土局，叶处长调取了近6年来的土地供应台账、土地利用总体规划等基础资料。初步统计，山海市6年间共供应土地2000多宗，面积上万公顷，土地证登记数据、注销数据和变更数据也有数万条。该如何锁定审计重点呢？刘磊主动请缨：“我来进行 数据分析吧！”刘磊刚通过计算机中级考试，马上有了用武之地。他利用SQL Sever数据库对土地供应数据按用地单位进行分类汇总，按供应面积进行降序排列，并重点关注其中的民营企业。此时，一家名为东盛公司的房地产开发企业进入了审计人员的视野。刘磊向叶处长汇报数据查询结果，“东盛公司在山海市共有土地26宗，面积124公顷，用途为住宅、商业用地。这些土地多数是东盛公司在2002年至2006年以挂牌方式取得的，位于山海市的开发区新洲区。”东盛公司是什么来头，能在山海市拿到这么多宗土地，并且还集中在新洲区？通过网络搜索，叶处长和刘磊很快了解了东盛公司的“前世今生”。东盛公司原为山海市新洲区政府出资设立的国有企业。1998年，东盛公司股权被总经理魏老板买断，从而改制为民营企业。目前东盛公司在新洲区已建成6个高档住宅小区。刘磊查到，山海市2008年以来向东盛公司供应了6宗土地，其中5宗挂牌出让，1宗为 协议出让。叶处长问刘磊：“你查一下，协议出让那宗土地，是在哪年？”“是2012年，面积10公顷的住宅用地。”刘磊说。“不应该啊。国土资源部、监察部2004年联合下发通知，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。住宅用地就是经营性用地的一种，怎么2012年还在以协议出让方式取得？”叶处长对此产生疑问。事不宜迟，审计人员向国土局调取了这宗土地的地籍档案。为了不暴露审计目标，刘磊又特意一起调取了其他两宗土地的档案。没过一会儿，装着档案资料的纸箱子搬进了审计人员办公室。国土局分管土地利用科和地籍管理科的蔡局长也跟了进来。叶处长见蔡局长过来，试探问道：“蔡局长，山海市这几年为什么还有协议出让的经营性用地？”蔡局长好像早就知道审计人员的疑问，忙着解释：“您说的是东盛公司的那宗土地吧？叶处长，我给您汇报一下。前两年市政府拓宽道路，占用了东盛公司的部分土地，就向东盛公司进行了补偿。”蔡局长一边说着，一边翻看档案，找到山海市政府和山海市国土局的相关会议纪要，摆在审计人员面前。审计人员还没来得及细问，蔡局长看了眼手表，说：“不好意思，我先去开个会，各位领导有需要随时找我！”显得很着急。蔡局长走后，叶处长和刘磊开始翻阅地籍档案。档案资料显示，山海市政府在2011年拓宽新洲区的市政道路时，占用了东盛公司2公顷住宅用地，经山海市政府会议研究，决定采取“占多少补多少，等面积置换”的原则，对东盛公司补偿。2012年，山海市政府对新洲区一片土地进行集中开发，又占用了东盛公司8公顷的住宅用地。连同之前占用的2公顷土地，山海市政府共计为东盛公司补偿了10公顷住宅用地。新地块位于新洲区东湖边。档案中还存放着东盛公司被占用土地的国有土地使用权证，都是2002年的证件。面积2公顷的证号为“新国用2002字第230号”，面积8公顷的证号为“新国用2002字第451号”。证件显示两宗土地都是住宅用地。“新置换的土地位于新洲区东湖边，位置环境很好。东盛公司被政府占用的又是什么地呢？ 置换前后的土地面积是相等，但价值也相等吗？”刘磊向叶处长说着自己的疑问。“你说到点子上了！咱们得好好核查一下东盛公司被政府占用的土地情况。先调取230号和451号土地的地籍档案看看吧。另外还得关注一下置换前后土地是否属于同一等级，不同等级的基准地价可不一样！”叶处长说。刘磊向国土局调取了2宗土地的地籍档案和山海市的基准地价图。基准地价图提供得挺快，审计人员对比后发现置换前后的土地，位于山海市相同的土地等级区域内。“都快下班了，230号和451号土地的地籍档案怎么还没送过来？”刘磊心里嘀咕着。不能干等，他突然想到培训班上老师介绍使用Google Earth软件来查看历史卫星图像的方法，于是迅速打开电脑 Google Earth软件，查看两宗土地的历史影像。刘磊发现，证号为230号的土地在道路两旁，地上曾有建筑物，但并不像住宅，更像是一层厂房，而其周围建筑也为厂房。451号土地位于城乡结合部，从2004年到2012年的卫星图像都显示地上是整齐的田埂，像是种着庄稼，而地图上这宗土地附近还显示着“十里铺村”。刘磊给叶处长看了历史影像。叶处长说：“230号土地很可能是工业用地，而非住宅用地。451号土地置换前一直未被开发，难道是东盛公司在取得后一直闲置着吗？”下班前，刘磊向国土局地籍管理科催要档案资料。这次，来了一位年轻同志，带着230号地籍档案。这位同志说，档案库管理的不是太好，另一本档案还没找到。刘磊翻开230号地籍档案，果然如叶处长所料：地籍档案中赫然写着土地用途是“工业用地”！“叶处长，地籍档案里显示230号土地是工业用地，不是住宅用地！”刘磊看到事实跟他们的猜想一样，非常兴奋，第一时间向叶处长汇报！“嗯，那么咱们看到的230号国有土地使用权证估计可能是假的。不过得再排查一下这宗土地用途后来有没有再发生变更。”叶处长一向思维缜密。刘磊通过查阅地籍变更数据，并未发现该宗土地的变更记录，确定了置换前的2公顷土地是工业用地。东盛公司用它置换得到相同面积的住宅用地。按照工业用地和住宅用地的基准地价测算，仅这一块地东盛公司获取不当利益就高达1200多万！既然是工业用地，之前看到的230号住宅土地的证件应该是伪造的。刘磊拿出东盛公司230号和451号土地的证件观察，发现这两个证件确实制造粗糙，并且看上去比较新，不像是十几年前的。叶处长说：“把工业用地伪造成住宅用地，企业玩这种把戏，难道能轻易骗过国土部门吗？这背后很可能有‘高人’的帮助。451号地籍档案迟迟不提供，很可能也存在问题。”第二天一早，刘磊刚要打电话给地籍管理科催要451号土地的地籍档案，地籍管理科李科长就敲门进来，向审计人员说：“领导，是我们失职啊，那个档案还是没找到。在2003年以前，山海市国有土地使用权证是由省国土厅、山海市国土局和各区国土局多头管理的。2003年整顿规范后，只允许山海市国土局发证。以前由省国土厅、各区国土局管理的地籍档案，陆续搬到我们山海市国土局，但在搬运过程中，有的档案可能遗留在原单位了。451号土地是2002年新洲区国土局颁发的，它的档案很可能遗留在新洲区国土局了。这两天，我们仔细查看了档案室，都没有找到451号地籍档案”。李科长满脸的歉意。审计人员不知虚实，不好说什么，就让李科长回去再找。找不到地籍档案核对土地“真身”，审计工作一时陷入了僵局。该如何核实这宗土地的真正权属和用途呢？叶处长左思右想。叶处长想着历史卫星图像上的庄稼地，忽然有了办法。他对刘磊说：“按照我国土地管理法的规定，房地产企业进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。也就是说，必须使用国有建设用地。这片土地以前应该是十里铺村的农用地，那么政府是什么时间对这片土地办理的征收和农用地转用审批手续的呢？”刘磊立即来到地籍管理科，在工作人员帮助下查询了十里铺村土地的征转审批信息，发现这片土地为2008年第十三批次用地。刘磊立即调取了该批次建设用地批复档案。资料显示，2011年12月国务院对山海市第十三批次用地征转实施方案进行了审批，此后十里铺村紧邻新洲区的30公顷集体农用地才转为国有建设用地。“既然十里铺村这片土地2011年之后才成为国有建设用地，东盛公司2002年就取得的451号国有土地使用权证又是怎么回事呢？看来这个451号国有土地使用权证也是假的，或者是国土局违法颁发的。难怪国土局说找不到土地的原始档案！”审计人员恍然大悟。那么这片被占用的8公顷农村集体用地，真实情况是什么样的？带着疑问，叶处长带着刘磊来到十里铺村调查实情。他们打车来到十里铺村委会，见到了村支部书记。叶处长说：“您好，我们是审计署的工作人员，正在咱们省审计，今天到你们村了解一下土地征用情况。”一边说着，一边拿出工作证，给村支部书记看。“咱们村这片土地是什么时候被征用的？就是这120亩。”叶处长打开事先准备好的地图，指着东盛公司的那宗土地问道。“你说的是我们村西北的那块地啊，这片地是上任书记和村主任卖的，好像是卖给了一家叫东盛的公司。”村支部书记边回忆着，边翻箱倒柜找到了1个土地“征收”协议。这个协议是东盛公司2001年与十里铺村委会签订的，协议中东盛公司以每亩2.5万元的价格，“征收”了十里铺村120亩土地，合同价是300万元。“300万元！”刘磊心里大吃一惊。从政府挂牌取得8公顷的国有建设用地，就是按照基准地价计算也得2.2亿元。而东盛公司 只花了300万元，便从农村违法购买到了集体农用地，还偷梁换柱，置换到等面积的国有建设用地，从中获取暴利！通过实地调查更加坚信了审计人员的判断，回到国土局，在工作人员的陪同下，审计人员自己动手到档案室查找档案。功夫不负有心人，他们终于找到了土地证号为451号的地籍档案。档案中显示的土地面积和使用权人均与之前看到的451号证件内容不符，凿实了东盛公司的451号国有土地使用权证是伪造的事实。单单通过2012年的一次土地置换，东盛公司就非法获利2亿多元。那么东盛公司在新洲区的其他土地是否存在问题呢？山海市政府和市国土局非法供应土地的背后，又是谁在暗中指示呢？审计人员调取了东盛公司所有土地的地籍档案进行排查，并重点关注各审批环节的关键人物。随着审计的不断深入，发现山海市政府向东盛公司供应土地的问题越来越多，一个重要人物也渐渐浮出水面。审计人员发现，山海市政府存在越权批准征收土地的问题。按照国家规定，土地的征收需要省级以上相关部门批准，部分土地的征收需要国务院批准。2002年，山海市政府 越权批复了新洲区某村集体土地的征收，并办理了农用地转用手续。2003年，时任山海市副市长的周浩批示将其中15公顷用作仓储用地挂牌出让，后被东盛公司摘牌取得。东盛公司还存在非法倒卖土地的问题。我国城市房地产管理法规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当完成开发投资总额的百分之二十五以上。东盛公司于2005年摘牌取得新洲区的2宗商业用地，面积合计18公顷，一直未进行开发。2013年，东盛公司将2宗土地转让给了其他房地产开发公司，非法倒卖土地获利1.2亿元。刘磊在排查东盛公司土地的地籍档案时，多次看到时任副市长周浩在供地方案上批示：“由于山海市政府拖欠东盛公司工程款，为抵顶工程款，该宗土地优先出让给东盛公司”，之后该宗土地便以基准地价出让给了东盛公司。政府多次违规供地的背后，都有周浩的影子。审计时，周浩已经担任山海市市长。为东盛公司“保驾护航”的，会是周浩市长吗？叶处长和刘磊决定延伸工商局，调取东盛公司的原始工商档案，发现东盛公司还是国有企业时，周浩曾担东盛公司的法定代表人、总经理。而周浩从企业离开后，先后任新洲区区长、山海市分管土地的副市长，那段时间也是改制后的东盛公司蓬勃发展的黄金时期。审计人员通过追查东盛公司的资金流向，发现东盛公司大量资金转入魏老板等股东的个人账户，用于购买多套豪宅、豪车、高档奢侈品等。同时，还有1200万元分十余笔转账给了自然人张海。经批准后，审计人员调取了张海的银行账户开户资料、交易流水。查询结果令审计人员大为吃惊：张海的账户近几年有数亿元的资金流入。更令人吃惊的是， 张海账户的开户资料中显示代理人竟是周浩！多次取现业务也是由周浩代办，银行原始凭证中同时留存着张海和周浩的身份证复印件。可见，周浩实际控制着张海的银行账户。至此，问题的主要事实已经水落石出，周浩这只隐藏的“地鼠”也终于显出了原形。东盛公司在周浩的“帮助”下，低价甚至非法取得土地，并很快发展为当地最强的房地产公司之一，而周浩则从中获得巨额利益。H特派办将审计发现的上述重大违纪违法问题线索及时上报审计署。审计署高度重视， 将问题线索移交中央纪委进一步查处。2015年，周浩被纪委“双规”。2017年，法院公开审理此案，周浩因受贿罪被判处有期徒刑10年，罚金200万元，其受贿所得财物及其孳息被依法追缴，上缴国库。与此同时，山海市国土部门涉案人员被依纪依法处理，东盛公司违法所得也被依法追回。（文中有关名称均系化名）
终审人：
高维红
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