中国古代的监察制度源远流长，是一座真正意义上的制度宝库，其中蕴含的若干监察原则，具有无法磨灭的时代价值。积极借鉴我国历史上反腐倡廉的宝贵遗产，既要注重其优秀文化和精神传承，更要紧密联系当代中国现实，从中汲取现代转化的功用价值，服务当前反腐败工作，用历史之光照亮现实之路。

一、秩轻权重，禄薄赏厚

监察制度萌芽于古代王权政治。据《周礼·春官》、杜佑《通典》记载，御史最早是掌管典籍、奏章、法令的史官。周代“千里之外设方伯”，受命于王，监察一方，春秋战国时，随着贵族政治的衰落和政务活动的繁复，掌管王廷文书的御史由于熟谙四方政情深得信任，逐渐被赋予耳目之任。秦并六国统一后，“置御史大夫，以贰于相”，丞相、太尉、御史大夫合称三公，御史大夫掌副丞相，是全国最高监察长官，有权纠劾不法、察举非法，对文武百官实行监察。对百官的举劾监察权为监察官吏所专掌，上至丞相重臣、王公贵戚，下至一般官吏，都在其纠举范围之内，其他官员无权干预，监察官地位十分显赫。

在皇权与相权之间，监察部门扮演特殊的平衡角色。丞相是最高行政长官，负责治理天下，监察官则典正法度，以法令制度等监临丞相百官。在权力设计中，从秦始皇开始，采取了商鞅“利异而害不同者”相监的制衡权术，规定御史大夫掌副丞相，地位仅次于丞相，不仅有代表皇帝纠弹内外百官之权，而且司察丞相非法、弹劾丞相之责，凡丞相位缺，由御史大夫代理或递补。这样，一旦丞相被弹劾贬官，御史大夫就有可能取而代之。据记载，西汉丞相中大约每2人就有1人是由御史大夫升迁的。元世祖忽必烈更是将御史台的地位空前提高，与最高行政机关中书省、最高军事机关枢密院三权分制，升御史大夫为从一品，同中书省平章政事、枢密院之长知院，仅次于正一品的左、右丞相，御史中丞为正二品，形成监察、行政、军事三权分立的格局，并明确提出：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”纵观中国历代政治，行政权与监察权互为表里，相互制约，这种合作共事而又相互牵制的关系，有利于调动丞相和御史大夫双方面的积极性，是中国封建帝王运用制衡原理控制政治系统的有效方式。

“栖乌之府，地凛冽而风生，避马之台，气威棱而霜动，惩奸疾恶，实藉严明，肃政弹非，诚宜允列。”这是唐人笔下御史台的威严气象。但总体上看，古代监察官员品秩不高，俸禄亦薄。汉代部刺史仅六百石，远低于被监察对象——郡守、分封王国相的两千石，就是为了以下监上，使监察官的级别低于被监察的行政官，以防止监察权转化为凌驾于地方行政之上的一级权力机构。另一方面，皇帝不断提升监察官员的规格，并赋予其更多的礼遇、恩宠与权力。汉光武帝诏令朝会时，御史中丞、司隶校尉、尚书令“三独坐”，显示出极大恩宠。唐代御史台长官御史大夫，其品秩唐初定为从三品，武宗会昌二年（842年）升为正三品，与各部尚书的官阶相同。两名副手御史中丞原为正五品上，武宗时升为正四品下。制约皇权的谏议大夫一职则由唐高祖时期从五品升为贞观五年的四品，在品秩上不断提高，同时让四品谏官参与三品以上高官的机要会议，以了解决策过程提出谏诤。监察官员可以弹劾比自己级别高得多的官员，一旦弹劾成功会得到丰厚的赏赐，这也是古代政治制度赋予监察官员的一项特权，从而激发起监察官员纠弹肃政的动力。不过，与权力相关的是更加严格的自律要求，监察官员的贪赃枉法历来受到严惩。如明律规定，监察官违法罪加三等；若再有贪赃枉法行为，加重惩处。因为监察官的廉洁关系到一代官风。

监察权的独立性同监察官的地位息息相关。十八大以来，中央高度重视以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争，改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性，维护中央纪委作为党的全国代表大会选举产生的委员会的权威性和严肃性。提高监督机关规格与地位，以监察权对行政权进行制约，是中外廉政制度的共同经验，也符合列宁主义建党原则和中国共产党自身的优良传统。

二、把关决策，封驳诏书

中国古代决策权、执行权、监督权的区分，只是一个大体轮廓，各种权力之间无法避免彼此渗透、互相影响。监督权不仅体现在执行层面，也体现在对于重大决策的把关上。严格来讲，监察机构包括两大块，一是御史系统对百官的纠弹，二是谏官系统对行政命令的封驳以及对皇权的诤谏。

封驳的“封”指封还诏书，“驳”指驳回奏章，连起来就是两项职能，封还皇帝失宜的诏命，驳正臣下有违误的奏章。这一制度始创自秦代，汉代以后继承并发展，隋唐时期渐趋完善。唐代三省中的门下省设给事中，主要掌封驳事项，制书下门下省后，先由给事中读之，发现不宜发出，封还中书省。百司奏抄，给事中也可驳正违失。这是封建社会对于决策权特别是作为一把手的君主决策权的重要制约机制。

给事中将皇帝诏命封还驳回，在历史上不乏实例。贞观三年，唐太宗准备将18岁以上中男抽调入军，诏书发出三四次，均被给事中魏征驳回，太宗多次质问，魏征坚决不肯署敕，正色回答：竭泽取鱼，明年无鱼；焚林而畋，明年无兽。尽点入军，租赋杂徭，将何取给？终于纠正了唐太宗的错误做法，促进了恢复生产和休养生息。唐宣宗任命李燧为岭南节度使,送达这项任命的使者,已办完相关手续。给事中萧放认为任命不妥,要求追回诏书。宣宗正在奏乐,来不及派专使，便立即派现场一位伶工,骑马将这封任命诏书追回。

给事中不仅可封还诏书，甚至可以直接涂改诏书,在诏书上批示后奏还，这就是所谓“涂归”制度。唐宪宗时李藩为给事中，审核制敕发现有不妥，就在皇帝的敕书后面直接写上批语，遭到有关官员反对，要李藩另用白纸，李藩回答：“别以白纸，是文状，岂曰批敕耶！”宪宗得知后不仅没有怪罪，反而大为称赞，后将其提拔为宰相。

总体来看，中国古代历史上对皇权的诤谏是渐趋弱化的。汉唐以来给事中、散骑常侍、拾遗、补阙等谏官地位很高，谏诤效果明显，对政治清明起到了很大作用。宋代台谏合一，规定御史和谏官系统职能可以相互交叉，可以视为双方面的强化。元代则取消谏院，以御史台行谏诤功能。明代皇权强化，通政使司和六科给事中的谏诤功能形同虚设，更多为监临百官。直至清代实行科道合一，将六科给事中并入都察院，独立的言谏机关最终被封建君主集权强化的洪流所吞噬，言谏制度最终消亡。

政令监察是对主要领导干部监督的重要形式，不仅包括执行层面的监督，也包括决策过程的监督。随着经济社会发展，我国社会腐败行为逐渐由执行层面的腐败转为决策层面的腐败，少数利益集团绑架党委和政府决策，使得政策一出台就有沦为恶法的危险。各级监察机关作为监督主体，要关口前移，开展制度廉洁性和程序合法性审查，将政令监察由执行层面扩展至决策层面，真正发挥最后一道关口的作用。可以试行地方纪委书记没有决定权但拥有重大事项否决权的模式，让纪委的决策监督真正发挥作用。

三、独立监督，无须进状

作为监督对象的许多官员，很多比御史和谏官这样的监督主体职级要高，随之而来的问题是，如果不注意保密，监督行为很可能被当事人知晓，不仅证据毁灭，还会招致打击报复。为此，中国古代设计风闻奏事、简化程序、奏疏保密等制度，保障和鼓励监察权行使。

御史风闻奏事制度源自东晋末年和南朝宋之间。据《容斋随笔》记载：御史许风闻论事，相承有此言，而不究所从来。以予考之，盖自晋、宋以下如此，齐沈约为御史中丞，奏弹王源曰：“风闻东海王源……”所谓风闻奏事，是保护御史弹劾权的一种方法，无论所奏事实是否与事实相符，都不追究御史的责任。推而言之，御史弹劾官吏，可以不公开告事人的姓名，不需要确凿的证据，从现代法治观点来看，这种做法可能会助长捕风捉影的不良风气，但从政策推行的当时效果来看，是对举报人和监察官的一种保护。

唐代的监督弹劾程序，由于推行“进状”、“关白”而发生了很大变化。“关白”是在进状之前将弹劾的案件向御史台大夫、御史中丞报告。“进状”是指御史弹劾之前将弹劾状呈送中书门下审批，听候进止。“进状”涉及行政长官与监察长官的内外关系，“关白”涉及御史台内部的上下关系。最初，御史作为皇帝的耳目之官，一旦掌握官员的违法事实，在朝会的日子里即可直接实施弹劾，弹劾的程序中并没有“关白”、“进状”的要求。唐杜佑《通典》云：“故事，台中无长官。御史，人君耳目，比肩事主，得各自弹事，不相关白。”据《大唐六典》：“旧弹奏，皇帝视事日，御史奏之。”为保证监督的独立性，唐代一度实行无须进状、不复关白，御史弹劾不受任何限制。

“进状”始于唐中宗景龙三年（709年）。《大唐六典》：“自景龙三年以来，皆先进状，听进止。许则奏之，不许则止。”这一年发生了监察御史崔琬弹劾宰相宗楚客的事件，大致是西突厥娑葛与阿史那忠节这两家有矛盾，宗楚客、纪处讷等人收受阿史那忠节贿赂后“拉偏架”，奏请发兵讨伐娑葛，惹得娑葛举兵入寇成为边患。监察御史崔琬掌握其罪状并上书弹劾，但宗楚客为同中书门下三品、纪处讷为门下侍中，二人投靠韦后、安乐公主，系“武韦集团”主要成员，势力嚣张。中宗虽有处分之意，慑于韦后干政之威，最终奈何不得，反而在事件发生后的二月十六日，下敕“其御史弹事，亦先进状”，正式在弹劾程序中加上“进状”一节。从此，御史在弹劾之前，必须把弹劾状呈送中书门下长官审查，得到许可后方可实施弹劾，弹劾自主权受到严重削弱。

关白问题则涉及御史台长官与御史之间的“抗礼”习惯，即上下级之间不必行礼，御史弹劾也不用经过长官同意。“关白”早在武周时期就已有倾向，但尚未成为制度。在上述中宗“进状”的敕令中，除规定弹劾状必须呈报中书门下外，还规定诸司奏大事之前，要各部门长官“亲押”即署名，玄宗时御史大夫崔隐甫规定御史所行之事必须“咨决”长官，这一系列限制御史自主弹劾的趋势，最终结果就是“关白”的正式出台。据《资治通鉴》记，“关白”始于唐玄宗开元二十二年（734年）。《唐语林》记：“开元末，宰相以御史权重，遂制：弹奏者先咨大夫、中丞，皆通许。又先通状白中书门下，然后得奏。从此御史不得特奏、威权大减。”这一时期的宰相是李林甫，掌握弹劾权力的御史是实现专权的最大障碍，所以削弱其权力是必然的举动。导致“进状”与“关白”的出现，关键原因不在御史大夫和中丞，而在于宰相专权。

为避免丞相专权，后代帝王也在自觉进行补救。唐肃宗时期恢复旧制，明确表示“所有弹奏，一依贞观故事”，“御史台所欲弹事，不须先进状”，“自今以后不须取大夫同署”，恢复了御史弹劾的自主权。但安史之乱后宦官与宰相专权的政治环境下，只靠一纸诏令恢复“贞观旧制”是根本不可能的。时隔二十四年，公元780年唐德宗再次下令重申唐初旧制，恰恰说明肃宗诏令并无多大功效。据国内学者胡宝华研究，弹劾程序上的这一变化，至少一直影响到北宋时代，持续三个世纪左右。御史弹劾程序的变化，从侧面反映了“唐宋变革期”的政治变化特征，由贵族政治转变为“宰相专权形式的君主独裁制”，部分官僚手中权力过分集中，导致国家权力机构失去平衡。

宋代监察制度的一个重大变化就是谏官权力的增加，除了掌有对皇帝的谏诤之权外，还新辟了对百官违失的谏正之权，以包括宰相在内的三省及百官违失为对象，御史和谏官的权力合流。为解除谏官的后顾之忧，蔡襄上《乞不令中书出谏疏宣示札子》，指出谏官乃“耳目之官”，“凡有所闻，须当陈述”，但“昏谬之人纷纷怨谤”、“于国体有所亏损”，建议谏官论列官员的奏疏必须保密，“不宜宣示臣僚”。这种做法有利于监察职能的发挥和保护谏官。

十八大以来，中央纪委加强信访举报工作，对反映领导干部问题线索进行“大起底”，强化问题线索全过程管理，研究制定拟立案、初核、谈话函询、暂存和了结五类线索处置方式和标准，加大对违纪违法党员干部审查力度，严肃审查纪律。党的十八届三中全会决定“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。这些举措有利于优化程序、降低门槛、抓早抓小、防微杜渐，在保障监督权有效行使的同时，有力震慑腐败分子。